İstihdam Sorunu

Genel kültür kategorisine 12 Temmuz, 2007 tarihinde eklendi, 100 defa okundu

İSTİHDAM SORUNU

Bir ekonominin sağlık ya da hastalık belirtilerinden en önemlisi istihdamdır. Bu belirtiye göre tüm dünya ekonomileri 1970’li yıllardan bu güne bir hastalık içindedirler. Bu hastalığın adı işsizliktir. Gelişmiş ülkelerin de içinde bulunduğu dünya ekonomileri, bu tarihten itibaren istihdam yaratamamakta ya da yeni teknolojilere bağlı olarak yaratılan istihdamdan daha çok sayıda geleneksel istihdam alanlarında iş kayıpları ile yüz yüze gelmektedir.

1970’li yılların başında ekonomik durgunluğa bağlı olarak ortaya çıkan işsizlik günümüzde ekonomik büyümesini hızlandıran ekonomilerde de ortadan kalkmamıştır.

1970’li yılların başı, gelişmiş ekonomiler için 1945 sonrasındaki istikrarlı büyüme döneminin sonudur. Kar oranlarının azalmasına koşut olarak ortaya çıkan ekonomik daralma sonunda bu ülkeler yüksek oranlı işsizlik olgusunu yaşamaya başlamışlardır. Ekonomik daralmaya karşı geliştirilen temel politikaların pazar genişlemesi ve teknoloji kullanımının yaygınlaşmasında odaklaştığı görülmektedir. Bu temel politikalar ise rekabetin dünya çapında yaygınlaşmasına, şiddetlenmesine neden olmuştur. Pazar genişlemesi ve teknoloji kullanımının yaygınlaşması ekonomilerin canlanmasına ve büyümesine neden olmuş, ancak küreselleşen rekabet ortamı istihdam artışına neden olmamıştır. Bu durum hem gelişmiş hem gelişmekte olan ekonomiler için geçerli.

İş yaratmayan büyüme olgusu Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı tarafından hazırlanan 1996 İnsan Gelişme Raporu ile saptanmıştır. Bu demektir ki, 1970’li yılların başında ekonomik durgunluğa bağlı olarak ortaya çıkan işsizlik, günümüzde ekonomik büyümesini hızlandıran ekonomilerde de ortadan kalkmamıştır.

Günümüzde küreselleşen rekabet yeni teknoloji kullanımını arttırmış, teknolojik ilerleme ise işgücü piyasalarını olumsuz etkilemiştir. Burada karşımızda duran paradoks ekonomik büyüme teknolojik gelişmenin istihdam yaratmada aynı oranda bir gelişmeye yol açmamasıdır. Bu ortamda baş gösteren süreğen işsizlik ise hem istihdam edilenlerin çalışma koşullarının ve gelirlerinin gerilemesine hem de doğal olarak, emek gelirleri ile yaşayan tüm nüfusun toplumsal konum ve gelirlerinin düşmesine neden olmaktadır.

TÜRKİYE’DE DURUM

Türkiye gelişmekte olan bir ekonomi olma özelliği ile dünyanın gelişmiş ekonomilerinin yaşadığı sorunları daha derin olarak yaşamaktadır. Türkiye, ayrıca istihdam konusunda dünyada yaşanan güncel gelişmelerin dışında toplumsal yapısından kaynaklanan özgün sorunlarda yaşamaktadır. Bu özgün sorunlardan bir tanesi kırsal istihdamın toplam istihdam içindeki ağırlıklı yeridir. Kısacası, Türkiye ekonomisi halen az gelişmiş ekonomilere özgü bir istihdam yapısının baskısı altındadır. Son 15-20 yıl içinde tarımsal gelirlerin keskin bir biçimde düştüğü halen istihdamın %56’sının kırsal kesimde, %45’inin ise tarımda olduğu düşünülürse istihdam yapısının olumsuzluğu ile ilgili fotoğraf daha açık ortaya çıkar. Ayrıca, kırsal istihdamda ücretsiz aile işçiliğinin çok yaygın olmasının –yeni tarımsal gelirlerdeki düşüş göz önüne alınırsa- önümüzdeki kısa dönemde kentsel istihdam ve toplumsal istihdam yapısı üzerinde yaratacağı baskıyı da bu fotoğrafa eklemek gerekir.

İstihdam konusunda üzerinde durmamız gereken sorunlardan bir diğeri, ekonominin istihdam yaratamamasıdır. DİE Hane Halkı İşgücü Anketi (HHİA) sonuçlarına göre, 12 ve daha yukarı yaştaki nüfus 1988 Ekim -1994 Ekim arasında %18 artarken aynı dönemde işgücü %9, istihdam edilenler %10 eksik istihdam ve işsizlik nedeniyle atıl gücü %19 artmıştır. Yine aynı dönemde işgücüne katılım oranı ise %54,’6dan %50,4’e düşmüştür. Bu ise %8 oranında bir düşme anlamına gelmektedir. Bu tablo ekonominin istihdam yaratmadaki yetersizliğine ve istihdam ile ilgili sorunların şiddetine işaret etmektedir.

Öte yandan dünya ile rekabet etme iddiasındaki bir ekonomide kentsel istihdamın ve özellikle sanayi istihdamının ağırlığı önem taşımaktadır. Ülkemizde, kentsel istihdamın toplam istihdam içindeki payı %44, sanayi istihdamının toplam istihdam içindeki payı ise %16 düzeyindedir.

Dünyanın gelişmiş ekonomileri ile kıyaslandığında ülkemizin durumu daha açık olarak ortaya çıkmaktadır.

Ayrıca ülkemizde kentsel işsizlik de ürkütücü boyutlardadır. 1994 yılında eksik istihdam ve işsizlerle birlikte atıl bulunan işgücü oranı kentlerde %20,3 düzeyindedir. Tarımsal istihdamın toplam istihdamda tuttuğu yer düşünülürse önümüzdeki dönemde tarımsal gelirlerin düşmesine koşut olarak içi göçün hızlanmasıyla kentsel işsizlik ve atıl işgücünün daha yüksek oranlara çıkacağını şimdiden öngörebiliriz.

Ülkemizde iş kayıpları da yüksektir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 6 aylık periyotlar halinde Çalışma Hayatı İstatistikleri isimli bir yayın çıkarmaktadır. Bu yayında yer alan bilgiler, işverenlerin yasal yükümlülükleri olmasına karşın işçi bildirimlerini düzgün yapmamaları nedeniyle, bazı yanlışlıklar içermektedir. Özellikler toplam işçi sayılarının eksik oluşu, buna karşılık sendikalı işçi sayısının şişkinliği bu yanlışlıklara örnektir. Aynı şekilde, işe girenlerin, işten atılanların ve ayrılış nedenlerinin bildirimlerinde de noksanlıklar vardır.

Ancak bu yanlışlık ve noksanlıklar tüm yıllar için aşağı yukarı aynı düzeyde olduğundan, mutlak sayıları değilse bile, yıldan yıla değişmelere ve oranlara bakarak, bu istatistik bilgilerden bazı sonuçlar çıkarabiliriz.

Çalışma Hayatı İstatistikleri’ne göre işten ayrılma sayısı, 1989-1995 döneminde yıllık rakamlar olarak 930 bin – 816 bin arasında dalgalanmıştır. 1994’te ise 1 milyon 192 bin işten ayrılma yaşanmıştır. Bu verilerden hareketle her yıl ortalama 1 milyon işten çıkış olayı yaşandığını söyleyebiliriz. Kuşkusuz bu sayı, kayda geçen olayların sayısı olup, tüm işçilerin işten ayrılış sayısını vermez. Ancak Bakanlık İstatistikleri’nde toplam işçi sayısının bu dönemde 3,5-4 milyon arası değiştiğini göz önüne alırsak her yıl işçi sayısının yaklaşık %25’inden fazla işten çıkış olmaktadır. Bu önemsenmesi gereken bir hareketliliği ve daha yakından bakıldığında ise iş güvencesizliğini ifade etmektedir.

Ülkemizde istihdam konusunda belirtilmesi gereken bir diğer konu ise üretim ve üretkenlikle ilgilidir. İmalat sanayii ile ilgili veriler değerlendirildiğinde görülmektedir ki ülkemizde üretim ve üretkenlik artmakta ama işçi sayısı da azalmaktadır. İmalat sanayiinde üretim, dalgalı da olsa yükselmektedir. TÜSİAD’a göre, 1992 yılı – 100 kabul edildiğinde, 1987 ortasında 75 olan imalat sanayii üretim endeksi 1995 sonunda 124’e çıkmıştır.

Yine TÜSİAD’a göre 1992 – 100 alındığında imalat sanayiindeki üretkenlik endeksi, 1987 ortasında 60 iken 1995 sonunda 127 olmuştur.

Oysa aynı dönemde üretimde çalışanların sayısı azalmıştır. TÜSİAD’ın hesaplamalarına göre, 1992’de imalat sanayiinde 100 kişinin çalıştığını varsayarsak, bu sayı 1987 ortasında 123 ve 1988 sonunda 130 olduğu halde, 1995 sonunda 97’ye düşmüştür.

Bu bilgiler 1987’den 1995’e imalat sanayiinde üretimin ve üretkenliğin arttığını, ama bu artan üretime karşın çalışanların sayısının sürekli azaltıldığını göstermektedir. Firmalar üretim kapasiteleri arttığı halde ya yeni işçiyi almamakta, ya mevcut işçilerini işten çıkarmakta yahut da bu ikisini birden yapmaktadırlar. Kuşkusuz bu politika, sadece işsizliği arttırıcı bir sonuç yaratmamakta, aynı zamanda imalat sanayiinde sömürü oranının arttığını kanıtlamaktadır.

Özetle söylersek, Türkiye’de işsizlik en temel sorun olmaya devam etmektedir. Ekonomi yeterince iş yaratamamaktadır. İşi olan işçiler güvence içinde değillerdir. Özellikle kentler işsizliğin asıl çilesini çeken mekanlardır. Yeni iş yaratılamaması nedeniyle Türkiye genç işsizler ve giderek de diplomalı işsizler ülkesi haline gelmiştir.

İstihdam ile ilgili yaptığımız bu saptamalar ekonominin bir yandan dünyadaki güncel gelişmelerin öte yandan ise geleneksel istihdam yapısının baskısı ile karşı karşıya kaldığını göstermektedir. Buradan yola çıkarak diyebiliriz ki, ülkemizin hiç vakit yitirmeden sanayileşme, teknoloji ve istihdam üzerine temel ve ulusal nitelikte politikalar oluşturması, önlemler alması ve uygulaması gerekmektedir. 15-20 yıldır bu konularda uygulanan politikalar gelişen ve değişen dünya koşullarının gerisinde kaldığımızı göstermektedir.

İstihdam sorunu bugün için sadece işsizlik boyutuyla ele alınamayacak boyutlardadır. Geri istihdam yapısı şu anda bile çok büyük bir toplumsal sorun olan işsizliği, önümüzdeki dönemde çok daha ağırlaştıracak bir potansiyeli içinde taşımaktadır.

Bugün için hükümetlerin piyasa işleyişine terk ettiği işsizlik ve istihdam sorununa daha uzun verimli ve kalıcı politikalar oluşturarak çözüm bulunabilir. Üretim ve istihdam yapısının geliştirilmesi konusunda kamu ağırlıklı düzenlemeler göz ardı edilerek herhangi bir başarı elde etmesi olanaksızdır. Bugün dünya ekonomisi içinde ağırlığı olan gelişmiş ekonomilerde bile ekonomik büyüme ve rekabetin istihdamı arttırıcı bir işlev görmesinde hükümetler çaba harcamakta ve sorunu muhatapları ile yani sendikalarla görüşerek çözümlemeye çalışmaktadırlar.

Türkiye’de son dönemde yaygınlık kazanan ve “kamu” yu gözden düşürmeye dönük uygulamalara, dünyanın aklı başında hiçbir ekonomisinde itibar edilmemektedir. Çünkü, kamunun ekonomi politikalarındaki yönlendiriciliği, kimi sektörlerdeki girişimciliği küreselleşen dünyada ulusal çıkarların ve gelişmenin sağlanabilmesinde kilit önem taşımaktadır. Ülkemizde ulusal bilinç yoksunluğunun sonucu olarak ortaya konulan politika ve uygulamalar küreselleşme sürecinde toplumumuzu bir çok tehlike ve tehditle yüz yüze bırakmaktadır. İstihdam yapısı ve işsizlik bunların başında gelmektedir. Bu konularda bugünden toplumsal rahatsızlık ve sorunları gündeme almayan hükümetler, toplumun geleceğini, refahını ve huzurunu bozmaktadırlar. Bilinmelidir ki, işsizi çok olan, ücret gelirleri düşük olan, sanayisi ve istihdam yapısı geri olan bir toplumun geleceği olmaz.

– İstihdam yaratılması ve istihdamın genişletilmesi tek tek işyerlerinin ve işverenlerin yükümlülüğü değil, devletin görevidir. Global rekabet baskısını izole edecek normlar sosyal tarafların katılımıyla oluşturulmalıdır.

– Çünkü teknolojik gelişme tüm insanlığın yarattığı bir olumluluktur. İşçiler de bunun nimetlerinden yararlanmalıdır. İş saatlerinin düşürülmesi teknolojik gelişmenin nimetlerinden biri olabilir.

– Ekonominin rant ekonomisi ve spekülatif eğilimlerden uzaklaşıp, yatırıma, sanayileşmeye yönelebilmesi,

– Kayıt dışı çalışmanın kayıt altına alınmasının önemli faktörlerinden birisi olan işçilik brüt ücretleri ile net ücret arasındaki makasın daraltılması. Yani vergi, prim ve fon kesintilerinin azaltılması.

– Vergi, prim ve fon kesintilerinin hükümetlerce amacına uygun olarak kullanılmasının sağlanması,

– İşyerlerinin demokratikleşmesi, üretimin demokratikleşmesi ve korunması, hayatın devamlılığının korunması ve güvencesi için sanayileşme, üretim, kalkınma bir takım parametreler ve rakamlar olmayıp insan ve insan için olacaksa, yani üretmek ve payını almak olacaksa,

– Sosyal tarafların birbirini manupule etme, kontrol etme, tehakküm etme çabası yerine diyalog içinde olabilmeleri için güçlü demokratik ve sorumlu sendikalara ihtiyaç vardır.

– Ülkemiz sendikal açıdan da düzenlemelerden, anlayışa, alışkanlıklara kadar bir dizi reformu yapabilme basiretini daha fazla gecikmeden becerebilmelidir. Bu konuda her kesimin bir öz eleştiri ve adım atma görevi olmalı.

İSTİHDAM POLİTİKALARI

Devlet, özellikle işsizlik sorununa çözüm bulabilmek için, çeşitli istihdam politikaları yoluyla iş piyasasına müdahale etmektedir. Ancak ülkelerin uyguladıkları istihdam politikaları, amaçlarına göre farklılık göstermektedir. Şöyle ki, pasif istihdam politikaları işsizlik sorununun sonuçlarını onarmayı amaçlarken; aktif istihdam politikaları, işsizliği önlemeyi ve sınırlandırmayı amaçlamaktadır. Pasif istihdam politikaları, işsizliğin olumsuz sonuçlarını telafi etmeyi amaçlamakta, bu nedenle işsizlere belirli bir ekonomik güvence sağlamaya yönelik önlemler içermektedir. Bu tedbirler de genellikle işsizlik sigortası ve işsizlik yardımlarından oluşmaktadır. Ancak 20. yy2ın son çeyreğine gelindiğinde pasif istihdam politikalarının işsizliği önleyici tedbirler içermediği ve bütçe üzerine büyük yükler getirdiği görülmüş ve işsizliği önleyici (preventive) ve sınırlayıcı (restrictive) çeşitli aktif istihdam politikalarına ağırlık verilmiştir.

Preventive önlemler, işgücü talebini arttırmaya ve işsizliği önlemeye yöneliktir. Bunların içinde uzun vadede sonuç veren, ancak kalıcı bir çözüm yolunu oluşturan önlemler, devletin üretim ve yatırımı teşvik etmesi ve iyi bir nüfus planlaması yapmasıdır. Emek talebine yönelik diğer bir preventive önlem ise, emek-yoğun teknolojilerin kullanılmasıdır. Ancak rekabetin arttığı günümüzde, verimi yüksek olan teknoloji-yoğun üretim biçimleri, emek-yoğun üretim biçimlerine tercih edilmektedir. Restrictive önlemler ise, işsizliği sınırlayıcı bir takım tedbirler içermektedir. Mesleki eğitim, yeniden eğitim, insan gücü planlaması, işgücü hareketliliğinin sağlanması ve çalışma koşullarının esnekleştirilmesi bu önlemlerin başında gelmektedir. Devletin aldığı önlemlerin ağırlık noktasını; emek arzının bünyesini değiştirmeye yönelik politikalar oluşturmaktadır. Emek arzının ülke ihtiyaçları doğrultusunda eğitilmesi, vasıflandırılması ve yönlendirilmesinden oluşan bu faaliyetler insan gücü planlaması olarak da adlandırılmaktadır.

Eğitim ve insan gücü planlaması yoluyla ekonominin talep ettiği vasıfta işgücü eğitilerek, işgücü açığı kapatılabilmekte; işgücü fazlalığı bulunduğu takdirde ise, hizmet-içi ve hizmet öncesi eğitimden yararlanılarak fazla işgücü verimli olabilecek bir alana aktarılmaktadır. Bütün bunların yapılabilmesi için de devletin, ekonomik konjonktürün paralelinde bir eğitim politikası izlemesi gerekmektedir. Milli eğitim politikasıyla istihdam öncesi eğitim sağlanırken, işgücü piyasasına en yakın ve bu piyasanın ihtiyaçları konusunda bilgili ve istihdamın geliştirilmesinden sorumlu olan iş ve işçi bulma kurumlarıyla da istihdam sonrası eğitim verilmektedir.

Kısacası 20. yy’ın son çeyreğinde işsizlik ödeneklerinin maliyetleri arttırması ve işsizlik sorununu çözmekte yetersiz kalması nedeniyle daha başka tamamlayıcı tedbirlere ihtiyaç duyulmuştur. Buna bağlı olarak sadece işsizliğin yol açtığı sorunları telafi edici politikalar değil; işsizliği tamamen ortadan kaldırmayı değilse bile, azaltmayı amaçlayan önlemler gündeme gelerek, aktif istihdam politikalarına ağırlık verilmeye başlanmıştır. Pasif istihdam politikaları kısa vadeli amaçlar taşırken; aktif istihdam politikaları uzun vadeli amaçlar taşımaktadır. Bu nedenle günümüzde özellikle sanayileşmiş ülkeler, başta işsizlik olmak üzere istihdam sorunlarını çözmek için, birbirini tamamlayıcı nitelikte olan aktif ve pasif istihdam politikalarını birlikte uygulamaktadır.

İstihdam Politikalarının Özellikleri :

İşgücü arzı ile talebi arasındaki dengesizlikleri gidermeyi amaçlayan istihdam politikalarını genel olarak üç ana başlık altında toplamak mümkündür :

1. Yeni iş olanaklarının yaratılmasına yönelik politikalar

2. İşgücü niteliğini geliştirmeye yönelik politikalar

3. İşgücü piyasasının tanzimine yönelik politikalar

Birinci grup politikalar esas olarak; yatırımların geliştirilmesi, tüketim talebinde sürekliliğin sağlanması ve bütçe tedbirlerinden oluşmaktadır. İkinci grup politikalar; talebe uygun işgücünün sağlanması amacına yönelik olarak temel eğitimin yanında mesleki eğitim, çıraklık eğitimi ve yetişkinlere yönelik beceri geliştirme programlarını içermektedir. Üçüncü grup politikalar ise, nüfus politikalarını, işgücü piyasasının geliştirilmesi ve İş Bulma Kurumunun reorganizasyonu ve geliştirilmesi çalışmalarını kapsamaktadır.

Aktif istihdam politikası tedbirlerinden oluşan bu politika ve programlar oldukça farklı konuları içermektedir ve farklı platformlarda uygulanma boyutları vardır. Ancak özellikle hazırlanılış ve sunuluşları itibariyle bir takım ortak temel özelliklere sahip olduklarını da vurgulamak gerekir;

1) İstihdam politika ve programlarının hemen tamamının “tepeden inme” politika ve programlar niteliği taşıdığı gözlenmektedir. Hazırlanmaları sırasında sendika, dernek ve yerel yönetimler gibi sivil örgütlerin ve dolayısıyla genel olarak halkın desteğinin ve katılımının yeterince sağlanamadığı, onların görüşlerine baş vurulmadığı görülmektedir.

2) Çoğunun kısa ömürlü olduğu, hızlı ve yeni gelişmelere uygun esnekliğe sahip olmadığı, sürekli programların bile süresine uygun olarak tamamlanamadığı görülmektedir.

3) Politika ve hedeflerin daha çok genel, soyut ve iyimser yaklaşımlarla dile getirilmesine karşılık çok az sayıda somut ve kapsamlı politikalara geçildiği “başkalarında var bizde de olsun” zihniyeti ile “ithal” karakter taşıdıkları, bu bakımdan da uygulama aşamasında yeterince destek bulamadıkları görülmektedir. Bu özellikler bir anlamda politika ve programların ortak “olumsuz” yönlerini de göstermektedir. Bu olumsuzluklar dikkate alınarak politikaların başarısızlık nedenleri açıklanabilir.

İstihdam politikalarının ardında yatan başarısızlık nedenleri :

1) İstihdam politikalarının “tepeden gelme” ve “tepenin isteğine uygun olma” özelliği uygulama başarısını etkileyen en büyük engellerden birisidir. Bunun anlamı; politikaların oluşturmasında katılımın sağlanamaması ve yeterince tartışılmadan uygulamaya sokulmasıdır.

Bu durumu çeşitli örneklerle açıklamak mümkündür. Örneğin; yatırımların belli bölgelere yığılmış olması, yatırımları yönlendiren bürokrasinin tek taraflı iradesiyle ve yatırımcıların doğrultusunda olmuş, bu durum işgücü piyasasının dengesini bozarken istihdamı da yakından ilgilendiren daha pek çok sorunu beraberinde getirmiştir. Bir görüşe göre; “Türkiye’de şimdiye kadar siyasi ve iktisadi politikaların belirlenmesinde sermayedarların ağırlığı her zaman hissedilmiştir. Sendikaların bu alanda hemen hiç etkilerini olmayışı, ekonomik politikalardaki aksamaların nedenlerinden biri olarak değerlendirilebilir.”

Bir görüşe göre, Türkiye’de işsizlik sorununun başlıca nedenlerinden birisi, uygulanan kredi ve yatırım politikalarıdır. Zira kredi ve yatırım politikaları istihdamı arttırıcı yönde kullanılmadıkları gibi; Türkiye’nin sosyo ekonomik yapısına da uygun değildirler. Bu politikalar daha çok Batı’nın paketler halinde geliştirerek Türk hükümetlerine tavsiye ettiği ve değiştirilmeden uygulamaya konulan politikalardır. Dolayısıyla bu şekilde uygulamaya konulan politikaların beklenen sonuçları vermesi mümkün değildir.

Yine ekonominin canlandırılması ve dolayısıyla istihdamın geliştirilmesi maksadıyla yıllardır tüketim talebi kamçılanmış ancak, toplumun ekonomik, sosyal ve kültürel özellikleri dikkate alınmadan ve tüketimi dengeleyecek üretim potansiyeli ( bilgi, kaynak, istek vb.) oluşturulmadan uygulanan bu politikalar, “üretmeden tüketme” alışkanlığı gibi başka sorunların doğmasına sebep olmuştur. Bu durum,bir taraftan toplumu kendi öz değerlerinden yabancılaştırırken, diğer taraftan insanlarda mücadele etmeden “hazıra konma” alışkanlığını da beraberinde getirmiştir.

2) Ekonomi politikalarındaki tutarsızlık istihdam politikalarının başarısını etkilemektedir. Örneğin, üretken sektörlerde yatırımların arttırılması maksadıyla alınan makro ekonomik tedbirlerin ve politikaların istenilen düzeyde başarılı olamadığı, zira ekonominin “rant ekonomisine” dönüştüğü, bu bakımdan yatırımları geliştirerek istihdamı arttırmaya yönelik teşvik ve politikaların itkili olamadıkları görülmektedir.

Beş yıllık kalkınma planlarının son üçünde ağırlıklı olarak vurgulanan girişimciliğin teşviki ve küçük işletmeciliğin geliştirilmesi görüşü, işsizliğin önlenmesi ve istihdamın geliştirilmesinde önemli yaklaşımlar olarak göze çarpmaktadır. Fakat, toplumda “girişimcilik ruhu” geliştirilmemiş aksine yok edilemeye çalışılmıştır. Çünkü “uygulanan makro ekonomik politikalar, hem düşünce, hem siyasi, hem de ekonomik kalkınma alanında hep kısıtlayıcı, sınırlayıcı olmuştur”. Müteşebbislerin üretken yatırımlardan çok ticarete yönelmeleri, “kısa yoldan zengin olma” yollarını aramaları hep bu sınırlayıcı politikaların sonucudur. Son kalkınma planında ancak “girişimciliğin eğitimi”ne yer verilebilmiştir.

3) İstihdam politikalarının yürütülmesine yardımcı olmak amacıyla hazırlanan proje ve programlara süreklilik kazandırılamaması da politikaların başarısını etkileyen önemli bir engeldir. Bir hükümet tarafından uygulamaya geçirilen bir programın, -çok başarılı da olsa- arkasından gelen hükümetlerce kaldırıldığına veya yarım bırakıldığına çok şahit olunmuştur. Çünkü devlet bürokrasisinde ve hükümet etme geleneğinde başkaları tarafından yapılan işlerin doğruluğunu onaylayıp geliştirme geleneği yerleşmediğinden her yeni gelen yeniden ve sıfırdan başlamak durumunda kalmıştır. Bunun en çarpıcı örneği ise, işgücünün niteliğinin geliştirilmesine yönelik olarak hazırlanan Lise Mezunlarına Meslek Edindirme (LİMME) Projesi’dir.

Ayrıca, politikaların dengeli ve istikrarlı bir şekilde normal sürecine uygun yürütülmesi hükümetlerin, bakanlıkların ve bürokrasinin hantallığı yanında bunların çok hızlı değişmesi ile de yakından ilgilidir.

Öte yandan politikalar çok iyi niyetlerle hazırlanmış olsalar bile uygulayıcıların “etik tavrı”da sağlıklı neticelerin alınmasını engellemektedir. Bunun en çarpıcı örnekleri de İş Bulma Kurumu’nun istihdam garantili işgücü yetiştirme kurslarında sık sık gündeme gelmiştir. İstihdam politikalarının ekonomik politikalarla ilişkilendirilmesi muhakkak ki gereklidir. Ancak, istikrarın sağlanması için toplumun azami ölçüde destek ve katılımına ihtiyaç vardır.

4) Pek çok konuda olduğu gibi istihdam konusunda da yasalardan ve yasal engellerden bahsedilmektedir. Ancak yasal engellerin kaldırılması konusunda genellikle geç kalındığı, bu bakımdan her yeni düzenlemeden sonra başka bir düzenlemenin gerektiği ortaya çıkmaktadır. Örneğin işsizlikle mücadele istihdam kurumlarının öneminin herkesçe bilinmesine karşın, İş Bulma Kurumu’nun “işgücü ve işsizleri etkin bir şekilde izleyebilmesi, işsizlik sigortasının uygulayabilecek bir yapıya kavuşturulabilmesi ve Avrupa Topluluğu standartlarında çalışabilir hale getirilmesi amacıyla; Türkiye İstihdam Kurumu” olarak yeniden teşkilatlanmasını öngören KHK Tasarısı 1988 yılından beri meclis gündeminde beklemektedir. Fakat bu yasanın çıkarılması ve Kurum’un daha etkin bir kurum haline getirilmesi konusunda herkes görüş birliğindedir.

İstihdam Politikasının Bir Aracı; Kısa Süreli Çalıştırma :

II. Dünya Savaşı’ndan sonra siyasal iktidarların sosyal politikalarının temelinde daima işsizlikle savaş, tam istihdama ulaşma amacı yer almıştır. 1970’lerden gelişmiş ülke ekonomilerinin bile ciddi işsizlik tehlikeleri ile karşı karşıya kalmaları ise yeni yöntemlerin benimsenmesine yol açmıştır. Üstelik son çeyrek yüzyıl üretim teknolojilerinde devrim yaratan mikro-elektroniğin yaygın biçimde kullanılmaya başlandığı bir dönem olmuştur. Bu nedenle klasik konjonktürel işsizliklere ek olarak yapısal işsizlikler tüm dünyada ortaya çıkmıştır. Beden işçilerinin yaptıkları birçok işin bilgisayarların başında çalışan vasıflı fikir işçileri tarafından yapılması, böylece işgücünün ciddi bir vasıf değiştirdiği çağımızda bir çok işletme üretim yapısını değiştirmek zorunda kalmıştır.

Bütün bu nedenlerle ortaya çıkan işsizleri, küreselleşen rekabet ortamında azaltmak tüm ülkelerin ortak sorunu haline gelmiştir. Bir yandan esnek çalışma zorunluluğu, öte yandan işsizlikle savaş ve işsizlik sigortasının yükünü hafifletme çarelerinin aranması birçok ülkede kısa süreli çalışmanın özel yasalarla düzenlenmesine neden olmuştur.

Kısa Süreli Çalışma Kavramı ve Ortaya Çıkış Nedenleri :

Kısa süreli çalışma, ekonomik ya da yapısal nedenlerle işgücü talebinin azalması yüzünden işçilerin bir kısmının ya da tamamının normal haftalık çalışma süresinden belirgin biçimde daha az çalıştırılması ya da bir süre hiç çalıştırılmamasıdır. Şu halde kısa süreli çalışma işçinin ya da işverenin isteğinden, tarafların iradesinden değil, ekonomik nedenlere bağlı olan bir kısa çalışmadır. Bu yönü ile tarafların iradesi ile kararlaştırılan kısmi süreli çalışmadan ayrılmaktadır. Bu yüzden kısmi süreli çalışmaya Alman literatüründe “kurzarbeit” denilirken, Fransız literatüründe “chomage partiel” adı verilmektedir. Böylece kısa süreli çalışmak zorunda kalan işçilere kısmi işsizde denilmektedir.

1. Kısa Süreli Çalıştırmanın İşverenler (İşletmeler) Bakımından Yararları

A- Esnekliğe Olanak Vermek

Ekonomik kriz dönemlerinde bir kısım işçiyi işten çıkarmak işletmelere ek bir mali yük getirebilir. Hemen hemen tüm ülkelerde bildirim önerileri vardır. Bu sürelere ilişkin ücretin ödenmesi yanında yasa ya da sözleşmelerden kaynaklanan diğer bazı ödemeleri de işverenler yapmak zorundadırlar.

Öte yandan işletmeler vasıflı ve deneyimli işçilerini kaybetmek istememektedirler. Ekonomik koşullar düzeldiğinde bu gibi işçilerin hemen işbaşı yapmaları işverenler açısından büyük bir önem taşımaktadır.

B- Endüstri İlişkilerinin Olumsuz Etkilerini Azaltmak

Bir kısım işçinin işten çıkarılması, bunların yerine bir süre sonra yenilerin alınması işçilerin motivasyonunu olumsuz yönde etkilediği gibi, sendika-işveren ilişkilerini de gerginleştirmektedir. İş uyuşmazlıklarının önemli nedenlerinden biri de işten çıkarmalardır.

C- İnsan Kaynakları Yönetiminde Sorun Yaratmamak

İşçilerin işten çıkarılacakları tehlikesini duyarak çalışmaları, doğal olarak verimlerini önemli ölçüde etkilemektedir. Kendileri işten çıkarılmasa bile olayın etkisi, çalışmaya devam edenleri de etkilemektedir. Ayrıca bir süre sonra yeni işçi alma ihtiyacı ortaya çıktığında işe alınanların iş çevresine uyum sağlaması gibi sorunlarla karşılaşılmaktadır.

D- Devletin mali Desteğinden Yararlanmak

Kısa bir süre tamamen ya da kısmen işsiz kalan işçilere bir çok Avrupa ilkesinde devlet tarafından finanse edilen fonlardan destek sağlanmaktadır. Örneğin Avrupa’da Avusturya, Belçika, Fransa, Almanya, İtalya, Portekiz ve İspanya kısa çalıştırmalara ilişkin özel düzenleme ve örgütlere sahiptir. İrlanda ve İngiltere’de ise bu durumdaki işletmelerin işçilerine, daha sınırlı bir çerçevede işsizlik sigortasından yardım yapılmaktadır.

2. Kısa Süreli Çalışmanın İşçiler Bakımından Yararları

Mevcut işlerin daha çok işçi arasında paylaştırılması anlamına da gelen kısa çalıştırmanın işçiler açısından en önemli yararı, işçinin işini korumasıdır. İşçi bir geçiş dönemi sonunda eski işine döneceğini düşünmekte, işsiz bir kişinin psikolojik sıkıntısını yaşamamaktadır.

Ayrıca, işten çıkarmalar daha çok genç işçilere uygulandığından bunlar işsiz kalma tehlikesine daha çok maruz bulunmaktadırlar. Kısa süreli çalıştırma işsizliği tüm işçiler arasında paylaştırmakta, böylece bu riskin daha hafif atlatılmasına olanak vermektedir.

3. Kısa Süreli Çalışmanın Kamu Yönetimi Bakımından Yararları

İşletmelerin konjonktür dalgalanmaları ya da yapı değişikliği sırasında karşılaştıkları sıkıntıları daha kolay atlatabilmeleri istihdam politikası açısından kamuyu yakından ilgilendirmektedir. Aksi halde toplu işçi çıkarmalar nedeniyle hem sosyal sorunlar artacak, hem de işsizlik sigortasının finansal dengesi ciddi biçimde bozulacaktır. Devlet kısa süreli çalışanlara destek sağlamak suretiyle işsizlik sigortasına vermek zorunda kalacağı çok daha ağır mali yükten kurtulmaktadır.

Özetle denilebilir ki, işletmelerde zorunlu nedenlerle işçi sayısını azaltma ihtiyacı ortaya çıktığında bir kısım işçiyi işten çıkarma yerine mevcut iş kapasitesini işçiler arasında paylaştırma hem işverenler, hem işçiler, hem de kamu yönetimi açısından daha yararlıdır.

TÜRKİYE’DE KISA SÜRELİ ÇALIŞMA

Ekonomik nedenlerle ülkemizde kısa süreli çalışma uygulamalarına rastlanmaktadır. Endüstri ilişkileri alanında ortaya çıkan bu gereksinimi Türk mevzuatı karşılamaktan uzaktır. Gerçekten Türk iş hukukunda kısa süreli çalışmaları düzenleyen özel hükümlere maalesef rastlanmamaktadır.

Kanımızca kısa süreli çalışmalar ülkemiz açısından da önem taşımaktadır.

1- Türkiye’de Kısa Süreli Çalıştırmanın Düzenlenmesinin Önemi

AT ülkelerinde kısa süreli çalışmanın düzenlenmesi ihtiyacını doğuran nedenler kuşkusuz ülkemiz bakımından da geçerlidir. Sadece işsizlik sigortası ülkemizde henüz mevcut olmadığından bu sigorta yükünü hafifletme gerekçesi ülkemiz açısından şimdilik söz konusu değildir. Ancak uygulamaya geçilecek olan 2002 yılından sonra ülkemiz içinde büyük bir yük olarak karşımıza çıkacaktır.

Kanımızca ülkemizde kısa süreli çalışmanın düzenlenmesini gerekli kılan başka nedenler de vardır.

A- Konjonktürel ve Yapısal Değişimlerin Daha Sık Ortaya Çıkışı

Henüz oluşma sürecinde bulunan Türk sanayii iç ve dış etkilere karşı daha fazla duyarlıdır. İzlenen ekonomi politikalarındaki istikrarsızlık, rant ekonomisinin teşvik edilmesi, hızlı enflasyon, girdi maliyetindeki karasızlıklar, kayıt dışı ekonominin haksız rekabeti, işgücü maliyetine yaslarla yüklenen yükler, dış ticaret rejimindeki hızlı değişiklikler Türk sanayiinde ortaya çıkan krizlerin başlıca nedenleridir. 1996 yılında otomotiv sanayiinde patlak veren ve üretimi daraltma zorunluluğu doğuran durum bunun tipik bir örneğidir.

Ülkemizde yılların biriktirdiği ve giderek çeşitlenerek artan işsizlik, çalışma hayatımızın en önemli sorununu oluşturmaktadır.

Kaldı ki Türk sanayii bir yandan dünyaya açılırken, öte yandan da özelleştirme sürecini yaşamaktadır. Dolayısı ile Türk sanayii yapısal değişikliklere yakın bir gelecekte daha fazla sahne olacaktır.

B- İşsizlik Tehlikesi ve Sigortasının Bulunmayışı

AT ülkeleri ile ilgili yukarıdaki açıklamalarda görüldüğü gibi işsizlik sigortasının bulunması, kısa süreli çalışmanın yasalarla düzenlenmesine bir engel teşkil etmemektedir. Zira bu iki türlü önlemin amaçları farklıdır. Şu halde ülkemizde de yakın bir gelecekte kurulması düşünülen işsizlik sigortası ile birlikte kısa süreli çalışmanın düzenlenmesi ihtiyacı devam edecektir.

Ancak ülkemizde yılların biriktirdiği ve giderek çeşitlenerek artan işsizlik, çalışma hayatımızın en önemli sorununu oluşturmaktadır. Bu nedenle işsizliği azaltıcı her yöntemden yararlanmaya ihtiyaç vardır. Bunlar arasında kısa süreli çalışmanın da Türk mevzuatında düzenlenmesinde yarar bulunmaktadır.

C- İşçi Çıkarmanın Yüksek Maliyeti

İşsizlik sigortasının ve iş güvencesini kabul etmekte geç kalan Türk yasa koyucusu hatalı bir politika sonucu, kıdem tazminatına ağırlık vermiştir. Kıdem tazminatının işsizlik sigortasının işlevini üstlenmesi mümkün olmadığı gibi iş güvencesinin yerine geçmesi de olanaksızdır. Son yirmi yılda bu tazminatın bir fondan karşılanmasına ilişkin girişimler de somut bir sonuca bağlanamamıştır. Bu yüzden ülkemizde işçinin hizmet sözleşmesinin feshi yoluyla iş ilişkilerinin sona ermesi işverenler açısından daha ağır mali sonuçlar doğurmaktadır. Şayet kısa süreli çalıştırma yasal bir düzene kavuşturulacak olursa bir çok işveren iş ilişkisini sona erdirmek ve kıdem tazminatı ödemek yükünü hemen hissetmeyecektir.

2. Türk İş Hukukunda Kısa Çalıştırmanın Düzenlenmemiş Olması

Türk iş hukuku mevzuatının en fazla eleştirilen yönlerinden birisi, işin düzenlenmesinde yeterince esnek hükümlere yer vermemesidir. Yasa koyucu, haklı olarak emek sahibinin korunması gereğinden hareket etmiştir. Ancak son teknolojik yenilikler işçilerin de yararına olan yeni çalışma biçimlerini yaratmıştır. Kısaca atipik çalışmalar diye bilinen ve sayıları giderek artan bu yeni çalışma türlerinden biri de kısa çalışmalardır.

A- Türk Mevzuatındaki Boşluk

Yukarıda da açıklandığı gibi iş ilişkisi sona ermeden, ekonomik darboğaz aşılıncaya kadar, işçilerin tamamına ya da bir kısmına daha az iş yaptırmak Türk hukukunda düzenlenmiştir.

Bu yüzden işverenler bu dönemde işçilere topluca yıllık izin haklarını kullandırmak, sendika ile anlaşarak ücretli ya da ücretsiz izinli saymak gibi yollara başvurmaktadırlar. Kuşkusuz bu boşluğu toplu pazarlık yoluyla tarafların doldurması mümkündür. Nitekim uygulama da bu yolun işletilmeye çalışıldığı görülmektedir. Ancak bu yol hem toplu pazarlık sisteminin yükünü arttırmakta, hem de toplu i,ş ilişkilerinin henüz ulaşamadığı işyerlerinde etkisiz kalmaktadır. Esasen AT ülkelerinde de toplu pazarlık yasal sistemin tamamlayıcısı olarak devreye girmektedir.

B- Mevzuattaki Boşluğu Giderme Girişimi ve Bir Model Önerisi

İş kanundaki boşluğu giderebilmek için 1992 yılı başlarında hazırlanan ve iş güvencesi yasa taslağı olarak bilinen çalışmada 24 maddeye yeni bir bent eklemesi düşünülmüştür. Eklenmesi planlanan hükmün gerekçesinde aynen şöyle denilmiştir: “Batı Avrupa ülkelerinde rastlanan ve toplu iş çıkarmalarının önlenerek istihdamın sağlanması amaçlayan kısa süreli çalışmanın da ülkemizde yasal bir düzenlemeye kavuşturulması amaçlanmıştır.”

Sözü edilen taslağın ilgili hükmü yapılan eleştiriler sırasında kısmen değiştirilmiştir. Taslağın son biçiminde kısa süreli çalışmanın bir takvim yılında üç ayı geçemeyeceği, bu tür çalışmanın uygulanabilmesi için taraf işçi sendikasının ya da işçilerin yazılı onayının alınması öngörülmüştür ve işçilerin geçici olarak çalıştırılmadıkları süreye ait ücretlerinin %30’unun işverence ödeneceği hükme bağlanmıştı.

Hatırlanacağı gibi Mayıs 1992’de tasarı haline getirilerek Bakanlar Kurulu’na sunulan iş güvencesi ile ilgili çalışmalar, işveren çevrelerinin yoğun muhalefeti nedeniyle yasalaşamamıştır.

Kanımızca kısa süreli çalışmalar da dahil olmak üzere Türk iş hukukuna işin düzenlenmesi ile ilgili yeni hükümlerin konulması zamanı gelmiştir. İşin düzenlenmesinde esnek hükümlere yer verilirken kısa süreli ya da kısmi süreli çalışma işçilerin iş yasalarından doğan haklarına da açıklık getirilmelidir.

Konumuz olarak kısa süreli çalışma düzenlenirken ülkemiz için AT ülkelerinden nispeten farklı bir düzenlemeye yer vermekte yarar olduğunu düşünmekteyiz. Batı Avrupa ülkelerindeki resmi makamların onayını almanın ülkemizde sağlıklı bir biçimde uygulanacağı kuşkuludur. Ayrıca işsizlik sigortası deneyimlerine henüz sahip olmayan, devletin desteği ile işleyen sosyal fonların mevcut olmadığı ülkemizde işçi ücretlerinin bir fondan ödenmesi de isabetli bir çözüm gibi görülmemektedir. Bu nedenle işyerinde kısa süreli çalışma yaptırma zorunda kalan işverenin, durumu işyerinde ilan etmesi, toplu iş sözleşmesinde bu konuda hükümler varsa bunlara uyması, yoksa taraf sendikası ile anlaşması; taraf sendikası yoksa işçilerin her biri ile anlaşarak bu uygulamaya geçmesi en isabetli yoldur. Bunun çok zaman alacağı ev bir kısım işçinin buna uymayacağı gibi endişelerin geçerli olacağını sanmıyoruz. Zira bu işçilerin hizmet akitlerini işverenlerin feshetmesi olanağı daima mevcuttur. İş güvencesi benimsense daha işletmenin içinde bulunduğu koşuların haklı bir fesih nedeni teşkil edeceği kuşkusuzdur. ,

İşçinin çalışmadığı süreye ait ücretinin de bir fon yerine işveren tarafından kısmen karşılanması kanımızca uygundur.

Kısaca söylemek gerekirse;

Bir istihdam politikası aracı olarak kısa süreli çalışma AT ülkelerinde geniş bir uygulama alanına sahiptir. Yasa koyucular bu konuda sürekli yenilikler yapmaktadırlar. Amaç, işçilerin işlerini korumalarını sağlarken işletmelerin verimliliğini arttırmak, kriz dönemlerini daha hafif atlatmalarına olanak vermektir. Ayrıca işsizlik sigortasının yükünü azaltmakta da bu hususta ciddi bir nedendir. AT ülkeleri toplu işçi çıkarmaya bir alternatif olarak geliştirdikleri kısa süreli çalışmada sonuç itibari ile devlet hazinesinden işçilerin ücretlerini ödeme durumu ile karşı karşıya kalacağını düşündüklerinden resmi makamlara durumun bildirilmesi ve bu makamların onayının alınmasını benimsemişlerdir.

Ülkemizde ise bu alanda tam bir yasal boşluk vardır. Halbuki Türk sanayii bu konuda ciddi durumlarla karşılaşmakta ve yasal düzenlemelere ihtiyaç duymaktadır. Kısa süreli çalışma Türk iş hukukuna dahil edilirken diğer atipik çalışma biçimlerinin de ele alınarak düzenlenmesinde yarar vardır.

KAYNAKÇA

1. Gelişme sürecinde Sektörel Yapıda Değişmeler, İmalat Sanayii ve İstihdam, Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Gen. Müd. Nisan 1998 DPT.

2. 5. Beş Yıllık Kalkınma Planı 1985-1989 DPT Yayın No: 1974

3. Mercek Dergisi Nisan 1997 Sayı:6

4. İnternet.

Yorum Yaz

Yorum Yazabilmek İçin Lütfen Giriş Yapın.